Ny forskning

Magten i Danmark er blevet mere lukket

08-06-2018
7 min.

Siden 1990'erne er de årlige finanslovsforhandlinger i stigende grad blevet vævet sammen med reformer, der ikke har en direkte sammenhæng med finansloven. Når politikerne træder ud af Finansministeriet og præsenterer et forlig, rummer det derfor ofte aftaler om andre emner, som dermed er klappet af, uden at fx andre partier eller interesseorganisationer har kunnet nå at mobilisere modstand.

Foto: Ivan Riordan Boll/Ritzau Scanpix

Den politiske og administrative magt i Danmark er blevet mere uigennemskuelig de seneste 15 år. Ministre og topembedsmænd holder skarpere kontrol over, hvilke informationer der når offentligheden. Formålet er at afværge, at upopulære indgreb når at møde så megen modstand, at de ikke kan gennemføres. Det siger statskundskabsprofessor Peter Munk Christiansen.

De politiske og administrative beslutningsprocesser herhjemme er blevet mere lukkede og uigennemskuelige, siden Folketingets Magtudredning for 15 år udsendte sin slutrapport, ’Magt og demokrati i Danmark’.

Det vurderer Peter Munk Christiansen, der i sin tid var en del af forskningsledelsen for den stort anlagte og 50 mio. kr. dyre magtudredning. I dag er han formand for Danmarks Frie Forskningsfond og professor og leder af Institut for Statskundskab ved Aarhus Universitet.

I en ny artikel i fagtidsskriftet Økonomi & Politik beskriver han, hvordan den udøvende magt – dvs. regering og embedsværk – i dag holder kortene tættere ind til kroppen end tidligere.

Det har som konsekvens, at de øvrige partier i Folketinget, interessenter uden for Christiansborg, medier og i sidste ende borgere og vælgere får sværere ved at følge med i og få indflydelse på de politiske diskussioner og prioriteringer, der går forud for afgørende politiske beslutninger, forklarer Peter Munk Christiansen.

Og det er vigtigt at være opmærksom på, for ”ministre og embedsmænd er særdeles magtfulde,” fastslår han.

”Regeringen har et de facto-monopol på lovforberedende arbejde, fordi ingen andre besidder den indsigt og de ressourcer, som lovforberedelse i et moderne samfund kræver. Ligesom det er regeringen – og ministerierne – der fører lovgivningen ud i livet,” skriver Peter Munk Christiansen i artiklen, hvor han også slår fast, at der er ”god grund til at give offentligheden indsigt med regeringens og embedsværkets gøren og laden.”

Ministerløfte blev brudt

Men den indsigt er altså ifølge Peter Munk Christiansen blevet forringet – måske mest håndfast og tydeligt med revisionen af offentlighedsloven i 2013. Den nye lov udvidede bl.a. mulighederne for, at ministerier – med henvisning til den såkaldte ministerbetjeningsregel i § 24 – kan sige nej, når journalister og andre repræsentanter for offentligheden beder om indsigt i magtens forvaltning.

”Selv om vi sjældent har set en lovændring blive endevendt og diskuteret så grundigt i medierne, før den blev taget i anvendelse, er der i dag næppe tvivl om, at ministerierne har brugt reglen mere flittigt, end ministeren lovede, dengang loven blev vedtaget,” siger Peter Munk Christiansen.

”Under både den forrige og den nuværende regering har man efterfølgende administreret loven ganske stramt og brugt ministerbetjeningsreglen mange gange.”

Den praksis har affødt kritik fra oppositionspartier i både højre og venstre side af Folketingssalen. Før Liberal Alliance kom i regering i 2016, var partiet eksempelvis kritisk over for ministerbetjeningsreglen og var derfor med til at få indskrevet i regeringsgrundlaget, at ”når offentlighedsloven skal evalueres i 2017, vil regeringen lempe ministerbetjeningsreglens beskyttelse af den interne og politiske beslutningsproces i forhold til de nuværende regler.”

Det er dog ikke sket endnu, og Liberal Alliance har ligesom de øvrige regeringspartier holdt lav profil ift. at diskutere loven offentligt. Denne afstand mellem politikeres udmeldinger om offentlighedsloven, når de er i opposition, og når de sidder i regering, er der flere eksempler på, påpeger Peter Munk Christiansen.

”SF og De Radikale var som medlemmer af den daværende regering under socialdemokratisk ledelse med til at gennemføre ændringerne af offentlighedsloven i 2013. Men efter at de kom i opposition, har SF og De Radikale været kritiske over for anvendelsen af loven. Så det er ikke helt uden kontakt med virkeligheden, når vittige sjæle siger, at loven er barn af en flertalsregering bestående af Djøf-partiet – dvs. en stærk alliance af embedsmænd og toppen af skiftende regeringer, som ikke er særlig vilde med at blive forstyrret i det lovforberedende arbejde af journalister og andre, der gerne vil have aktindsigt.”

Magtudredningen 1998-2003

Magtudredningen blev til på initiativ af Folketinget, som bevilgede 50 mio. kr. til landets bedste samfundsvidenskabelige forskere. Opgaven var at få analyseret det danske folkestyres situation i bred forstand ved overgangen til det 21. århundrede, og det resulterede i knap 80 forskningsprojekter og publikationer under følgende overskrifter:

  • Folketinget og partierne.
  • Den offentlige sektor under forandring.
  • Organisationer, erhvervsliv og eliterne.
  • Politiske beslutningsprocesser.
  • Meningsdannelse og medierne i den politiske proces.
  • Globalisering og internationalisering.
  • Lange linjer i studiet af magt og demokrati.
  • Begreber om magt og demokrati.

Ledelsen af projektet var aktive forskere og bestod af Lise Togeby (formand), Peter Munk Christiansen, Jørgen Goul Andersen, Torben Beck Jørgensen og Signild Vallgårda. Magtudredningen løb fra begyndelsen af 1998 til efteråret 2003.

Kilde: magtudredningen.dk

LO og DA har tabt indflydelse

Ifølge Peter Munk Christiansen er stramningen af offentlighedsloven blot en af flere ændringer, der over en længere årrække skridt for skridt har reduceret offentlighedens indsigt i det lovforberedende arbejde i ministerierne og skabt en større lukkethed i beslutningsprocesserne.

Et andet eksempel er interesseorganisationernes tab af indflydelse. I deres storhedstid i 1970’erne stod eksempelvis LO og DA langt stærkere end i dag, og hovedorganisationerne for lønmodtagere og arbejdsgivere blev derfor som en selvfølge inviteret ind i beslutningsforberedende udvalg, hver gang den siddende regering forberedte ny lovgivning på arbejdsmarkedet.

”I dialog med embedsmænd i ministerierne kunne interesseorganisationerne levere viden, ligesom de efterfølgende kunne sikre deres medlemmers opbakning til den lovgivning, som blev vedtaget,” forklarer Peter Munk Christiansen.

”Derfor blev interesseorganisationer dengang involveret i langt de fleste af lovforslagene i den præparlamentariske fase. Men i dag kontrollerer departementerne i højere grad lovforberedelsen, og interesseorganisationerne er blevet svækket på to fronter. Dels repræsenterer de ikke lige så stor en andel af arbejdsstyrken eller arbejdsgiverne, som de gjorde engang; dels er deres bånd til bestemte politiske partier blevet svagere.”

Denne udvikling afspejles af en drastisk nedgang i antallet af lovforberedende udvalg, hvor interesseorganisationerne inviteres inden for. Fra 300 af disse lovforberedende udvalg i 1975 til 19 i 2015.

Opposition mister indflydelse

Et andet forum for politisk diskussion og interessevaretagelse, som lidt efter lidt har mistet betydning, er Folketingets stående udvalg, påpeger Peter Munk Christiansen.

”Her er den politiske diskussion mellem regering og opposition gradvist tyndet ud. Udvalgene kan ikke længere betragtes som en slags minifolketing. I stedet bruges kræfterne i højere grad på at diskutere teknikaliteter i lovgivningen. Det er en udvikling, der er sket over en årrække, og den blev nok forstærket i 00’erne, hvor VK-regeringen havde et ret fast flertal sammen med DF og derfor ikke på samme måde som tidligere behøvede at orientere sig bredt, når de ønskede at gennemføre ny lovgivning,” siger Peter Munk Christiansen.

I stedet foregår de reelle politiske drøftelser på ministerens kontor, hvor de politikere og partier, som regeringen forventer skal være del af et givet forlig, bliver indbudt. Og hvor politikere i oppositionspartierne og offentligheden i øvrigt først bliver informeret om indholdet i regeringens forslag, når der allerede er indgået et forlig om at gennemføre det.



En vigtig og genkommende type af forlig er forliget om finansloven, som siden 1990’erne har skiftet karakter, så det også kan indeholde større aftaler og reformer, som rækker ud over bestræbelsen på at få statens budget til at hænge sammen.

”Fordelen ved at forhandle reformer som led i finanslovsaftalerne er, at de kan besluttes, uden at reformmodstandere blandt andre partier eller interesseorganisationer får tid og mulighed for at mobilisere modstand i medier og offentlighed. Derfor er finanslovsforlig med tiden blevet et populært forum for gennemførelse af reformer,” siger Peter Munk Christiansen.

Gavner lukkethed reformer?

Men hvorfor er regeringspolitikerne og deres topembedsmænd gradvist begyndt at holde kortene tættere ind til kroppen, når de styrer Danmark?

”Overordnet set er vi i Danmark langt forbi den periode, hvor vi udbyggede velfærdsstaten og borgernes rettigheder på det ene område efter det andet,” svarer Peter Munk Christiansen.

”I dag hersker der en meget stærk konsensus i den politisk-administrative elite om, at de offentlige udgifter ikke skal stige. Derfor vil reformer typisk indebære omkostninger for nogle samfundsgrupper, som – hvis de får muligheden – kan mobilisere modstand og måske forhindre reformen i at blive gennemført. Derfor har vi set en udvikling, hvor regeringspolitikere og topembedsmænd i stigende grad forsøger at kontrollere information om reformer på en måde, så de reducerer risikoen for, at der mobiliseres så meget modstand imod reformerne, at de ikke kan gennemføres.”

Godt nok forholder han sig kritisk til denne udvikling, som han mener ”skaber risiko for, at afstanden til det samfund, man vil regulere, bliver større, og at tilliden til politikere og embedsværk falder.” Men Peter Munk Christiansen er ikke blind for, at den manglende åbenhed kan have lettet gennemførelsen af en række reformer, som specielt i kølvandet på finanskrisen har været hårde og upopulære hos mange vælgere, men også har bidraget til, at Danmark i dag står med en sundere og mere robust samfundsøkonomi end så mange andre lande.

Peter Munk Christiansen mener dog, at det er et godt spørgsmål, om danske politikere og embedsmænd ”mon ikke kunne opnå nogenlunde samme beslutningseffektivitet gennem lidt større åbenhed?”

Foto: Privat

Peter Munk Christiansen

Født 1956.

  • 2015- Leder af Institut for Statskundskab, Aarhus Universitet.
  • 2007- Professor, Aarhus Universitet.
  • 2003 Professor, Syddansk Universitet.
  • 1998 Professor, Aalborg Universitet.
  • 1988 Ph.d., Aarhus Universitet.
  • 1983-85 Fuldmægtig, Boligministeriet.
  • 1983 Cand.scient.pol., Aarhus Universitet.
  • Medlem af Magtudredningens forskningsledelse 1998-2004.
  • Medlem af og i fire år formand for Forskningsrådet for Samfund og Erhverv 2007-12.
  • Formand for Danmarks Frie Forskningsfonds bestyrelse 2013-.

Læs mere:

  • Christiansen, P.M. (2018): ’Mørket sænker sig: Magten over de politiske og administrative beslutningsprocesser’. Økonomi & Politik 91(1): 95-105.
  • Fenger, N. og J.G. Christensen (2017): ’Åbenhed og fortrolighed i den ministerielle beslutningsproces – En redegørelse for offentlighedslovgivningens beskyttelse af den politisk-administrative beslutningsproces i udvalgte europæiske lande’. Justitsministeriet.
  • Frandsen, Aa. (2008): ’Lovgivnings-processen i praksis’. Jurist- og Økonomforbundets Forlag.
  • Christiansen, P.M og A.S. Nørgaard (2003): ’Faste forhold – flygtige forbindelser. Stat og interesseorganisationer i Danmark i det 20. århundrede’. Aarhus Universitetsforlag.

 


Kommentér
Del Twitter LinkedIn Facebook

Kommenter

Din mail-adresse vil ikke blive vist offentligt
Dette spørgsmål forhindrer spam i kommentarfeltet. Spam-robotter kan nemlig ikke regne, så de kan stoppes med let matematik.