Det er med et vist forventningspres i ryggen, at den danske regering om få uger overtager formandskabet for Europarådet.

Formandskabet er herhjemme blevet knyttet tæt sammen med debatten om udvisning af kriminelle udlændinge af både regering, medier og meningsdannere. Forventningen er, at regeringen vil bruge sin nye rolle til at arbejde for reformer af det europæiske menneskerettigheds-system med henblik på at gøre det lettere for medlemsstaterne at udvise udenlandske kriminelle.

Forventningen fik næring i Lars Løkke Rasmussens grundlovstale, hvor han sagde, at ”det er nødvendigt at igangsætte reformer,” hvis menneskerettighedssystemet også fremover skal være ”relevant og effektivt”. Og senere på sommeren sagde han til Politiken, at han bliver ”harmdirrende arrig” over sager som den om en gruppe kriminelle rumænere, der i sommer fik rettens ord, at de ikke kan udvises af Danmark pga. Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols fortolkning af Den Europæiske Menneskerettighedskonvention.

Forventningen fik endnu et nøk, da en meningsmåling i Altinget i begyndelsen af september viste, at 48 procent af danskerne synes, at problemet med kriminelle udlændinge er så stort, at vi skal træde ud af Menneskerettighedskonventionen, hvis det ikke bliver lettere at udvise dem. Blot 34 procent mener, at vi skal forblive i konventionen, såfremt udvisning ikke bliver nemmere.

2.000 udvisninger om året

Men er det overhovedet realistisk, at Danmarks kommende rolle som formand for Europarådet kan udnyttes til at gøre det lettere at udvise kriminelle udlændinge?

Djøfbladet har bedt Mikael Rask Madsen, der er juraprofessor og leder af Danmarks Grundforskningsfonds Centre of Excellence for Internationale Domstole (iCourts) ved Københavns Universitet om at besvare dette spørgsmål. Inden han gør det, sætter han dog spørgsmålstegn ved, om problemet med kriminelle udlændinge overhovedet er så stort, som den i perioder ophidsede debat herhjemme indikerer.

”Vi udviser faktisk mere end 2.000 mennesker om året ved dom. Nogle pga. kriminalitet, andre fordi de ikke opfylder kravene for at få ophold i Danmark. Den kendsgerning har været helt fraværende i debatten, mens der har været stor opmærksomhed om nogle ganske få sager, hvor kriminelle udlændinge ikke er blevet udvist. Det synes jeg er udtryk for en vis proportionsforvrængning,” siger Mikael Rask Madsen.

Men forstår du ikke vreden hos Lars Løkke Rasmussen og mange andre over, at fire rumænere kommer til Danmark for at stjæle, og når de så bliver fanget, kan vi ikke slippe af med dem igen?

”Jo, men i den sag handlede det om, at fængselsforholdene i Rumænien p.t. er så ringe, at det strider imod menneskerettighederne. Her kunne Danmark sagtens agere mere proaktivt og gøre fælles front med andre medlemslande i Europarådet, som gerne vil udvise rumænske kriminelle, og derigennem presse de rumænske myndigheder til at forbedre deres fængselsforhold.”

Hvorfor skulle sådan en aktion få Rumænien til at forbedre deres fængsler?

”Fordi den ville skabe opmærksomhed og udstille Rumænien. Det har stor betydning for medlemslandene at undgå negativ opmærksomhed og omtale i Europarådet. Det er hele kongstanken bag systemet, at en stat eller en gruppe af stater helt legitimt kan udstille en anden stat for manglende opfyldelse af konventionen. Tidligere var Danmark et foregangsland på det område, men vi er i de senere år blevet langt mindre aktive.”

Vreden over Levakovic

Mikael Rask Madsen finder det påfaldende, at den herhjemme mest omtalte sag om kriminelle udlændinge ”bliver tørret af på Menneskerettighedsdomstolen, som ret beset aldrig har bedømt sagen.”

Dermed sigter han til Gimi Levakovic, der er blevet et symbol på den frustration, mange danskere føler over ikke at kunne slippe af med hårdkogte kriminelle uden dansk statsborgerskab.

Den knap 50-årige Levakovic har boet i Danmark hele sit liv på nær sine to første leveår. I maj 2016 slap han i den seneste af sine over 20 domme for at blive udvist til Kroatien, hvor han har statsborgerskab. Det førte til en ophedet debat, hvor nuværende justitsminister Søren Pape Poulsen (K) tweetede: ”Vi er til grin, hvis vi skal huse typer som Levakovic.”

”I lyset af aldernyeste retspraksis fra Strasbourg er spørgsmålet, om Højesteret i dag ville afgøre en sag som Levakovic anderledes,” siger Mikael Rask Madsen.

Dommen lagde særlig vægt på Levakovicˇ ret til familieliv med sine to mindreårige børn – med henvisning til artikel 8 i Menneskerettighedskonventionen om retten til familieliv samt en dom, som domstolen i Strasbourg har truffet i en lignende sag.

En af Mikael Rask Madsens kolleger, lektor i folkeret Anders Henriksen fra Københavns Universitet, fremhævede i en analyse tidligere på året Menneskerettighedsdomstolens linje i netop dette spørgsmål som problematisk, fordi den efter hans vurdering er gået for langt i fortolkningen af konventionen.

”Det har ikke været et ønske fra medlemsstaterne, at domstolen i Strasbourg skulle fungere som en sidste appelinstans i udvisningssager. Men sådan er det blevet,” sagde han i et interview med Altinget i januar 2017.

Levakovic-sagen nåede imidlertid ikke længere end til Højesteret, og Mikael Rask Madsen mener, det er et åbent spørgsmål, hvad konklusionen var blevet, hvis sagen i dag var landet i Strasbourg. Han henviser til en lignende sag mod bandelederen Fez Fez fra Odense. Den endte i Strasbourg, som i 2016 blåstemplede Højesterets udvisning af ham tilbage i 2011.

”Det er et godt eksempel på, at dommerne i Strasbourg er lydhøre, hvis en dom fra retssystemet i et af medlemslandene er velunderbygget,” siger Mikael Rask Madsen og tilføjer, at anklagemyndigheden holder en af de vigtige nøgler, hvis Danmark ønsker generelle ændringer på udvisningsområdet.

Strasbourg lytter til kritik

”Anklagemyndigheden må huske at nedlægge påstand om udvisning, så snart der er baggrund for det, og samtidig må den skærpe sin forståelse af retspraksis – særligt hvad angår det, som Menneskerettighedsdomstolen betegner som ’strong reasons’. En nylig dom fra Strasbourg – Ndidi mod Storbritannien (fra 2017, red.) – giver det klare indtryk, at domstolen lytter til gode argumenter for udvisning af stærkt kriminelle udlændinge. Den konkrete sag angik en nigerianer med et langt kriminelt CV, der selv ankom til Storbritannien allerede som 2-årig og i dag har en 5-årig søn,” forklarer Mikael Rask Madsen.

Sammen med andre forskere fra iCourts har Mikael Rask Madsen systematisk analyseret retspraksis i perioden 2012-2016 for at undersøge, om Menneskerettighedsdomstolen er begyndt at rette ind efter tidligere kritik fra flere medlemsstater af, at domstolen i en række tilfælde var gået for vidt og har blandet sig i sager, som burde afgøres af medlemsstaternes egne domstole.

”Vores forskning viser, at Strasbourg har været lydhør over for kritikken og har givet mere plads til, at medlemslandene kan finde lokale løsninger på menneskerettighedsudfordringer. Samtidig har domstolen ved flere lejligheder efterlyst mere feedback fra både politikere og retssystem i medlemsstaterne,” siger Mikael Rask Madsen.

Det kunne såvel danske politikere som vores hjemlige retssystem benytte sig mere af, end man har gjort hidtil, mener han.

Danmark har været for passiv

Der er behov for, at Danmark og andre medlemsstater, som har forholdt sig relativt passivt på det seneste, tager mere ejerskab til Menneskerettighedskonventionen og domstolen, påpeger Mikael Rask Madsen.

”I stedet for at beklage sig, når dommene er afsagt, kan medlemsstaterne udnytte muligheden for at intervenere og komme med partsindlæg, før eller mens en sag behandles. Det ville sikre en langt bedre balance mellem det retlige og det politiske, og det ville være særlig relevant i de sager, som behandles i domstolens storkammer, da de ofte har stor principiel betydning for den generelle retsudvikling, også i medlemslandene.”

En anden effektiv vej til indflydelse på domstolen er, at medlemsstaternes nationale retssystem kommer med detaljerede modargumenter, når de er uenige i den linje, som lægges i Strasbourg, fremhæver Mikael Rask Madsen.

”Hvis argumenterne er tilstrækkeligt stærke og eventuelt bliver gentaget af retssystemet i en eller flere medlemsstater, ville det overraske, hvis Menneskerettighedsdomstolen ikke på en eller anden måde tager det til efterretning. Det er den måde, juridiske systemer altid har udviklet sig på, og domstolen i Strasbourg er ingen undtagelse,” siger han.

Konvention ændres næppe her og nu

Professoren mener ikke, at det danske formandskab kan bruges til direkte ændringer af Menneskerettighedskonventionen. Ændringer af enkeltparagraffer kræver enstemmighed blandt de 47 medlemslande, så det er ”noget nær udelukket,” som han formulerer det. Til gengæld er det muligt, at regeringen kan igangsætte en principiel diskussion af, om domstolen på visse retsområder går for langt i sin fortolkning af konventionen.

”Det danske fokus på udvisning af kriminelle udlændinge deles dog næppe af alle medlemslande, så om diskussionen vil få netop den retning, er tvivlsomt. I stedet skal regeringen efter min mening gå efter at få vedtaget en københavnerprotokol, hvor man anviser veje til at styrke samarbejdet mellem medlemsstaterne og domstolen – herunder at sikre bedre feedback fra staterne til domstolen. Det er formentlig en mere farbar vej, hvis man vil have indflydelse på fortolkningen af konventionen på den lange bane,” siger Mikael Rask Madsen.

Et succesfuldt formandskab kræver, at man ikke stirrer sig blind på udvisning af kriminelle udlændinge, mener han.

”Når en sag som Levakovic bliver så voldsomt debatteret og fylder så meget herhjemme politisk, risikerer vi helt at miste blikket for, hvad Europarådet er for en størrelse. Det er en mellemstatslig organisation søsat i kølvandet på 2. Verdenskrig, hvis væsentligste opgave er at fremme demokrati og menneskerettigheder. Det er noget, vi danskere muligvis kan opfatte som en selvfølge, men sådan er det langtfra alle steder. Vi har i de senere år set anslag mod fundamentale demokratiske frihedsrettigheder i medlemsstater som Ungarn, Polen, Rusland og Tyrkiet. Derfor er det helt afgørende, at Danmark også bruger formandskabet til sammen med andre demokratisk indstillede medlemsstater at stå vagt om de fælleseuropæiske frihedsrettigheder,” siger Mikael Rask Madsen.


Om Europarådet

Danmark var blandt de oprindeligt 10 lande, der stiftede Europarådet i 1949. Siden – og især efter Berlin-murens fald i 1989 – er medlemskredsen vokset, så den i dag omfatter i alt 47 lande med tilsammen 800 mio. indbyggere.

I 1950 vedtog medlemsstaterne Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, der har til formål at beskytte menneskerettighederne for den enkelte borger i medlemsstaterne.

Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol blev etableret i 1959 med det formål at sikre, at medlemslandene efterlever konventionen.

Domstolen i Strasbourg har 47 dommere, én fra hver medlemsstat. Den danske dommer er Jon Fridrik Kjølbro.

Europarådets centrale besluttende organ er Ministerkomitéen, der består af udenrigsministrene fra de 47 medlemsstater. De mødes en enkelt gang om året, mens det daglige arbejde varetages af faste ambassadører for hvert medlemsland.

Læs mere:

E. Bates (2010): ‘The Evolution of the European Convention on Human Rights’. Oxford University Press.

E. Brems & S. Smet (2017): ‘When Human Rights Clash at the European Court of Human Rights’. Oxford University Press.

J. Christoffersen (2014): ’Menneskeret – en demokratisk udfordring’. Hans Reitzels Forlag.

M.R. Madsen (2016): ‘The Challenging Authority of the European Court of Human Rights’. I: Law and Contemporary Problems, vol. 79: s. 141-178.